特別自治市は実現するのか - ぼちぼちと都市に暮らす

大阪都構想は大阪の自治制度改革というだけではなく、大都市制度をどうするのかという大きな問を全国的に投げかけました。なぜ大都市制度が問題になるのに中核市や特例市、一般市は問題にならないのかと思いますが、大都市制度は昔から争われてきた歴史的経緯があるからでしょう。過去の自治制度は政府が知事を官撰し都道府県を治めるという統治機構だったと言えます。

歴史的に見れば明治11年（1878年）に郡区町村編制法が施行され、東京15区、京都3 区、大阪4 区、神奈川県横浜区、兵庫県神戸区、長崎県長崎区、新潟県新潟区、堺県堺区などが設置されました。明治22年（1889年）には市制が施行されて区を廃止して市になりました。

明治の後期からは大都市の権限拡充を求める特別市運動が活発になってきます。６大都市は人口・経済力・事務能力が一般市とは比較にならず、道府県と同じレベルだとのことで特例が適用されていました。

その後に昭和18年（1943年）に軍事政権下で東京市を廃止して府と市を一体化した東京都が成立します。これによって６大市は分断され、５大市として特別市運動を展開していきます。その運動が結実したのか、昭和 21年（1946年）の自治法改正で「特別市」が規定されます。この時の特別市の特徴は①都道府県の区域外である ②人口が50万人以上 ③行政区の設置 ④行政区の区長は公選制　というものでした。

ところがこれに知事達が真っ向から反対し激しく対立します。そして法改正され特別市に移行するためには、関係都道府県の住民投票という点が追加されました。この改正が実質的に特別市実現を阻止したと言われています。大阪都構想の住民投票が関係市、つまり大阪市に限定されたのとは逆です。その後も府県と5大市の対立は続きますが、やがて特別市制度は廃止されてしまいます。その後の曲折をへて政令指定都市制度に移行する訳です。

このところ政令市が活発に特別自治市制度の成立運動を展開していますが、もし法律が出来たとしても道府県での住民投票となれば成立は相当困難でしょう。もし大阪都構想の住民投票が、大阪市域ではなく大阪府下であれば成立していた可能性が非常に高いことと裏返しで、特別市設置の住民投票が大阪府下なら不成立がほぼ確定したようなもので、逆に言えば大阪市のみの住民投票なら成立するでしょう。

まさか大都市の行政制度を大改革するのに、住民投票を省略するということも考えられません。つまり、大都市制度を都政にするか特別自治市にするかを住民投票で問う場合は、その投票範囲によって結果が決まると言っても過言ではないと思います。

さらに特別自治市についての問題点は①警察の管轄をどうするのか ②選挙区を見直すのか ③行政区のままで良いのかこのような問題が出てきます。

①の警察管轄は昔の特別市運動の際にも大きな争点になったようで、大都市は市内に警察を設置することを望みますが、道府県と特別市で警察管轄が異なると広域捜査の障害になるというものです。だからといって警察は広域側であれば、道府県から独立したことにはなりません。特別市から広域に委託という形にしてはどうかという提案もあるようですが、市域内を思うような警察力が発揮できないということになるでしょう。

②の選挙区については、例えば衆議院大阪６区は旭区・鶴見区・守口市・門真市が選挙範囲になりますが、特別自治市の場合は大阪府から独立する訳ですから、他府県にまたがる選挙区がないように、大阪特別自治市と大阪府の選挙区は別になります。このような選挙区の大幅な変更がすんなりと容認されるとも思えません。

③の行政区の自治権ですが、特別自治市は道府県から独立した一つの広域行政となる訳で、これは一層制になるということです。日本の自治制度は二層制で広域行政と基礎自治体という二層になっていますが、特別自治市が区を行政区にしたままでは一層となり、集権化がより強くなることになります。

横浜市が作成した「横浜特別自治市大綱」では区は行政区とし、公選区長は置かないとしています。これでは政令市よりもさらに住民自治は遠ざかってしまいます。市長が知事に反対する反発できるのは、選挙で選ばれた民意と権限があるからですが、行政区長は単なる役人でしかありません。公選区長なら区にとって不利益なことは、市長にはっきりとNOを言えますが、市の職員ではNOを言えるはずがありません。

では公選区長制を導入してはどうなのか。橋下氏は市長在任中に公選区長制なら総合区は意義があると発言しています。対して横浜市は公選区長を置かない理由を一体性の保持といっています。これを見て「アレ？」と思ったのですが、大阪維新の初めのスローガンが「ONEおおさか」、つまり大阪都構想とは大阪の全体の一体性を目指していたものです。一体性とは簡単に言えば右向け右ということですから、広域行政にとって対立するものはないという状態と言えます。

ところが特別自治市の構想では、市の内部は一体性でなければならない（公選区長は置かない）と言いうが、広域行政では道府県との一体性ではなく、一体どころか個別を求めるという矛盾というか非常に都合の良い考え方とも見えます。

もし大阪市と堺市が特別自治市に移行すると、大阪府の人口は40%減ることになります。政令市が３つある神奈川県では、人口の65%が減少することになります。そうなれば大阪府や神奈川県はあんこのないまんじゅうの皮みたいなものになるでしょう。それだけではなく、特別市からは府議会議員や県議会議員も不要になります。その分の費用削減につながるとも言えますが、既得権益の強い議員たちが黙っているとは思えませんし、当然に知事たちも大反発するでしょう。

特別自治市制度の成立は相当山あり谷ありで、個人的感想を率直に言えば難しいだろうなと思います。このように考えると大都市問題は非常に複雑で、広域行政側から見るのと政令市側から見るのでは、まったく違う方向性になります。少なくとも上記に書いたような問題点が克服されないと、多くの利害関係者からの納得が得られるのは難しいでしょう。

前のブログにも書きましたが管理人個人的には、広域行政が一元化され特別区による基礎自治力が向上できる都政が、今のところ大阪にとってはベターなんじゃないかと思いますね。